礦企尾礦污染面臨哪些環(huán)境法律風(fēng)險

在近些年發(fā)生的礦業(yè)污染事件中，尾礦污染引發(fā)的環(huán)境事件尤其突出，諸如2008年的山西省襄汾縣“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故、2011年的云南曲靖鉻渣污染事件，又如2012年陜西省韓城市白礬鐵礦尾礦污染環(huán)境公益訴訟案。而以上案件因性質(zhì)和后果均較為嚴(yán)重，涉案企業(yè)最終都為此付出了沉重的代價。除需承擔(dān)民事賠償責(zé)任及行政處罰責(zé)任外，云南曲靖鉻渣污染事件及山西省襄汾縣“9·8”尾礦庫潰壩事故的責(zé)任企業(yè)中還有相應(yīng)負(fù)責(zé)人被追究了刑事責(zé)任。

上述案件中，陜西省韓城市白礬鐵礦尾礦污染環(huán)境公益訴訟案系國內(nèi)最早關(guān)于尾礦污染的環(huán)境公益訴訟案之一，具有一定的典型性。北京市雨仁律師事務(wù)所律師霍志劍作為顧問團(tuán)成員參與了該案件前期論證的整個過程。

“對于該案而言，僅從判決結(jié)果來看，被告企業(yè)不過是被判決承擔(dān)百萬元左右的費用支出而已，但實際上，在該案訴訟工作進(jìn)行的同時，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局及政府對污染企業(yè)也施以了責(zé)令停業(yè)、限期治理等行政強(qiáng)制手段。除承擔(dān)賠償責(zé)任外，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營也因此受到了嚴(yán)重影響，損失是難以估計的?！被糁緞Ρ硎?。

尾礦環(huán)境污染問題不可小覷

尾礦是指金屬或非金屬礦山開采出的礦石經(jīng)選礦廠選出有價值的精礦后排放的廢渣。

“尾礦污染的危害是顯而易見的，其危害主要表現(xiàn)在占用土地，覆蓋森林，破壞植被；堵塞水體，污染水質(zhì)；粉塵飛揚(yáng)，污染空氣；尾砂流失，污染土壤；金屬流失，資源浪費這些方面。”霍志劍分析說。

由于受社會發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件的影響，建壩處理尾礦較其他處理方法要易于實施，因而發(fā)展中國家對廢石、尾礦進(jìn)行建壩處理較為廣泛，我國亦是如此。據(jù)初步統(tǒng)計，我國現(xiàn)有尾礦庫12655座，其中三等以上大中型尾礦庫為533座，占總數(shù)的4.2%；四、五等小型尾礦庫12122座，占總數(shù)的95.8%。截至2009年年底，我國尾礦累計堆存量為100億噸。尾礦已成為我國目前產(chǎn)出量最大、堆存量最多的固體廢棄物，并引起了嚴(yán)重的環(huán)境問題，存在巨大的安全隱患。

近幾年來，隨著綠色礦山建設(shè)的推進(jìn)和生態(tài)文明建設(shè)的提出，許多地方開始重視對尾礦的綜合利用，昔日的包袱正逐步變成財富。有“中國鉬都”之稱的河南省欒川擁有尾礦庫277座，目前該縣地質(zhì)礦產(chǎn)局利用資源環(huán)境產(chǎn)學(xué)研基地這個平臺，開始著手對尾礦進(jìn)行前期調(diào)查，已達(dá)到綜合利用尾礦、保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的目的。

但是，受資金及技術(shù)條件等因素限制，我國目前的尾礦綜合利用率僅為7 %，大量尾礦只能堆放在尾礦庫。由于一些礦山廢石尾礦壩防滲標(biāo)準(zhǔn)不高、技術(shù)落后、工程質(zhì)量差，加上長期以來管理不善、技術(shù)力量不足，致使不少尾礦壩存在滲漏、廢渣揚(yáng)散等不同程度的污染現(xiàn)象，個別企業(yè)的尾礦庫甚至還發(fā)生過重大環(huán)境污染事故。另一方面，我國還存在大量礦業(yè)企業(yè)違規(guī)建設(shè)尾礦庫或不建尾礦庫（堆場）而進(jìn)行自然堆放尾礦廢渣的現(xiàn)象, 污染問題更為突出。而如此之多的不規(guī)范尾礦處置行為當(dāng)然也不可避免地帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。

“如果不能對尾礦進(jìn)行很好的綜合利用、變廢為寶，不僅不利于生態(tài)保護(hù)，還將面臨諸多法律風(fēng)險。尤其是最嚴(yán)的新《環(huán)境保護(hù)法》正式實施后，許多礦山企業(yè)如果不積極應(yīng)對，很可能會在尾礦方面栽大跟頭?！被糁緞φf。

尾礦環(huán)境污染法律風(fēng)險多多

事實上，我國關(guān)于尾礦環(huán)境管理的相關(guān)法律還是比較健全的。在原則性及專項法律制度方面，《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《防治尾礦污染環(huán)境管理規(guī)定》是我國關(guān)于尾礦管理和環(huán)境保護(hù)的基本法律法規(guī)，尾礦項目的建設(shè)及運行管理等都必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。

而《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》則是為保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源而設(shè)立的礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項制度。該辦法是對礦山開發(fā)建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山“三廢”處理、礦山土地復(fù)墾與土地保護(hù)利用、礦體生態(tài)破壞治理等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實施的。同時，我國還建立了礦山環(huán)境影響評價制度?！董h(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收管理辦法》規(guī)定，尾礦建設(shè)項目應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價，環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，尾礦建設(shè)項目需經(jīng)過環(huán)境保護(hù)竣工驗收后，方可投入使用。

在尾礦安全監(jiān)督管理方面，《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》明確了尾礦庫生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全尾礦庫安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全技術(shù)操作規(guī)程，對尾礦庫實施有效的安全管理。該規(guī)定也是對尾礦庫建設(shè)、運行、回采、閉庫及其安全管理與監(jiān)督的專門性規(guī)章。

同時，我國還建立了水土保持及土地復(fù)墾制度和礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定》及《財政部、國土資源部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》構(gòu)成了關(guān)于尾礦庫水土保持、土地復(fù)墾及環(huán)境治理的制度體系?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中寫明了礦業(yè)企業(yè)交納環(huán)境恢復(fù)治理保證金的制度。根據(jù)規(guī)定，礦山關(guān)閉前，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)完成礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)；辦理閉坑手續(xù)經(jīng)驗收的，返還礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金；逾期不履行治理恢復(fù)義務(wù)或者治理恢復(fù)仍達(dá)不到要求的，國土資源行政主管部門使用繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金組織治理，治理資金不足部分由采礦權(quán)人承擔(dān)。

“不僅如此，我國還建立了工業(yè)固體廢物申報登記制度、危險固體廢物轉(zhuǎn)移報告單制度、尾礦庫建設(shè)及安全技術(shù)規(guī)范等?！被糁緞榻B稱，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位必須按照規(guī)定向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門提供工業(yè)固體廢物種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料?！段ｋU廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》規(guī)定了危險固體廢物轉(zhuǎn)移報告單制度。根據(jù)規(guī)定，危險廢物產(chǎn)生單位在轉(zhuǎn)移危險廢物前，須按照國家有關(guān)規(guī)定報批危險廢物轉(zhuǎn)移計劃，經(jīng)批準(zhǔn)后，產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)向移出地環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取聯(lián)單。尾礦庫建設(shè)及安全技術(shù)規(guī)范則主要包括尾礦設(shè)施設(shè)計規(guī)范、《廠礦道路設(shè)計規(guī)范》及《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》。

按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，礦山企業(yè)在尾礦管理過程中將很容易出現(xiàn)環(huán)境問題及法律風(fēng)險。對礦業(yè)企業(yè)已建有尾礦庫、建設(shè)之初也取得環(huán)評等批復(fù)并已竣工驗收，但對尾礦庫區(qū)疏于管理、對老化及問題設(shè)施未予及時維修或未按環(huán)評文件要求、不規(guī)范堆放、超儲堆存、超期使用或是擅自啟用已閉庫的尾礦庫導(dǎo)致廢渣揚(yáng)散、滲漏、潰壩而致使發(fā)生環(huán)境污染的，責(zé)任企業(yè)將因違反《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》中關(guān)于固體廢物處置的法律規(guī)定，面臨承擔(dān)包括被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的責(zé)任；逾期未完成治理任務(wù)的，將面臨被停業(yè)或者關(guān)閉的法律風(fēng)險。此外，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員將面臨被行政處分和依法被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險。

而對礦業(yè)企業(yè)新建尾礦庫或在原庫區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行改建、擴(kuò)建，但新建或改擴(kuò)建項目未經(jīng)環(huán)評審批及環(huán)保驗收，雖配套建設(shè)有相應(yīng)設(shè)施，但同時可能存在重大安全隱患的，責(zé)任企業(yè)將因違反《環(huán)境影響評價法》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》的法律規(guī)定，面臨被責(zé)令停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦手續(xù)，而逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，還將面臨被處罰款的法律風(fēng)險。同時，建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將被依法給予行政處分。被責(zé)令限期治理、逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)，還將面臨被停業(yè)或者關(guān)閉的法律風(fēng)險。此外，如發(fā)生重大污染事故，企業(yè)在承擔(dān)民事賠償責(zé)任的同時，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員將面臨被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險。

礦業(yè)企業(yè)疏于對尾礦廢渣的管理，未建設(shè)有尾礦貯存設(shè)施、場所，未進(jìn)行安全分類存放，或者未采取無害化處置措施而直接在租用的土地堆放，或是擅自擇地偷排偷放，將因違反《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》中關(guān)于固體廢物處置的法律規(guī)定，除面臨承擔(dān)包括被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的責(zé)任外，后果嚴(yán)重的情況下，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員還將面臨被行政處分和被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險。

尾礦庫等設(shè)施停止使用后，若未按時對尾礦庫進(jìn)行封場，礦業(yè)企業(yè)將因違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，面臨被由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正及處以罰款的法律風(fēng)險。而礦業(yè)企業(yè)在運輸過程中沿途丟棄、遺撒尾礦廢渣或委托沒有危險品運輸、處置資質(zhì)的單位進(jìn)行運輸或處置因此而引發(fā)事故的，責(zé)任企業(yè)將因違反《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》中關(guān)于固體廢物處置及運輸?shù)姆梢?guī)定，被處責(zé)令停止違法行為以及罰款的行政責(zé)任。除此之外，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員將面臨被行政處分和可能被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險。

礦業(yè)企業(yè)未按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金、環(huán)境治理保證金，以及未按規(guī)定進(jìn)行土地復(fù)墾和環(huán)境治理的，將承擔(dān)行政罰款責(zé)任，拒不繳納的，將面臨采礦權(quán)延續(xù)變更申請不被批準(zhǔn)、由頒發(fā)采礦許可證的機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證的法律風(fēng)險。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，未編制或者擴(kuò)大開采規(guī)模、變更礦區(qū)范圍或者開采方式，未重新編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案并經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，將面臨被處罰款及采礦許可證年檢不被審批通過的法律風(fēng)險。

“礦業(yè)企業(yè)未按照國家規(guī)定申報登記工業(yè)固體廢物，或者在申報登記時弄虛作假的，責(zé)任企業(yè)因違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，將面臨被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的法律風(fēng)險。礦業(yè)企業(yè)不按照國家規(guī)定填寫危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險廢物的，將面臨被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的法律風(fēng)險?！被糁緞M(jìn)一步分析說。

而號稱“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)保法》于2015年1月1日正式實施后，作為新修訂亮點之一的“按日處罰，上不封頂”制度尤為引人注目。根據(jù)新《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)，按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰違法行為的種類，這對尾礦管理又提出了更嚴(yán)的要求。

“此條規(guī)定的立法本意旨在加大對企業(yè)污染的懲罰成本，將倒逼污染企業(yè)重視環(huán)保投入及違法矯正?！被糁緞φf，新《環(huán)保法》實施后，由于有此“上不封頂式”的處罰規(guī)定，如企業(yè)方面對自身的污染問題仍不再加以規(guī)范和矯正，那么將會導(dǎo)致責(zé)任企業(yè)須支付高額甚至天價的罰金為自身長期拖延治理行為而埋單的嚴(yán)重后果，此規(guī)定應(yīng)引起每個礦業(yè)企業(yè)的充分重視。

值得注意的是，隨著環(huán)境公益訴訟原告的主體要求被進(jìn)一步明確，污染企業(yè)將面臨隨時可能會被潛在社會組織提起公益訴訟的法律風(fēng)險。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，對依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記或?qū)ｉT從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法紀(jì)錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟。這將意味著，如果企業(yè)存在嚴(yán)重的污染行為，將可能隨時面臨著被某環(huán)?；蚱渌鐣M織提起損害賠償?shù)墓嬖V訟而陷入冗長且復(fù)雜的環(huán)境官司當(dāng)中。鑒于公益訴訟的熱點效應(yīng)，污染事件和涉事企業(yè)極大可能被媒體曝光而被公眾廣知。

“環(huán)境公益訴訟的系列規(guī)定是國家為有效治理環(huán)境污染問題而推出的強(qiáng)化社會監(jiān)督和公眾參與的新舉措，在此背景下，必將積極影響和推動社會組織，尤其是環(huán)保組織對公益訴訟的關(guān)注度和推進(jìn)力度。作為較易出現(xiàn)環(huán)境問題的礦業(yè)企業(yè)，對此現(xiàn)象更應(yīng)充分加以關(guān)注?！被糁緞Ρ硎尽?/p>

多管齊下嚴(yán)加防范

綜上所述，礦業(yè)企業(yè)如違反了尾礦環(huán)境管理的法律規(guī)定，通常情況下會被責(zé)令限期治理或改正，以及被處以高額度行政罰款，更甚者，將可能導(dǎo)致采礦權(quán)許可證因無法得以有效延續(xù)而被吊銷，污染后果特別嚴(yán)重的，負(fù)有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員將面臨被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險。

霍志劍認(rèn)為，要防范和控制尾礦管理中的法律風(fēng)險，礦業(yè)企業(yè)應(yīng)杜絕為節(jié)省成本不建尾礦庫或處理設(shè)施、隨意將尾礦廢渣進(jìn)行私堆亂放的違法行為；堅決杜絕未經(jīng)環(huán)評審批即新建或改擴(kuò)建尾礦庫，如項目已開始建設(shè)，應(yīng)及時補(bǔ)辦環(huán)評審批手續(xù)；在建設(shè)過程中，尾礦項目應(yīng)嚴(yán)格按照尾礦庫建設(shè)及安全技術(shù)規(guī)范及《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》的要求進(jìn)行設(shè)計和投建。

礦山企業(yè)要進(jìn)一步加強(qiáng)對已建尾礦庫的運營管理，及時檢查、修復(fù)問題庫壩及設(shè)施，嚴(yán)格按環(huán)評文件要求堆放尾礦廢渣，當(dāng)尾礦庫等設(shè)施停止使用后，應(yīng)按規(guī)定及時進(jìn)行處置、封場；嚴(yán)格遵守固體廢物處置及運輸?shù)姆梢?guī)定，不隨意委托沒有專業(yè)資質(zhì)的單位處置尾礦或運輸尾礦廢渣；按規(guī)定向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行排污申報登記；另外，需嚴(yán)格履行危險固體廢物轉(zhuǎn)移報告單制度。

礦山企業(yè)要按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金、環(huán)境治理保證金，規(guī)范編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案；要以資源化、無害化為原則，加大開展尾礦的綜合利用研究力度，通過高效綜合利用等科技途徑實現(xiàn)對尾礦環(huán)境污染問題的有效治理。

此外，礦山企業(yè)還應(yīng)當(dāng)建立健全尾礦庫防汛及污染事故責(zé)任制，實施24小時監(jiān)測監(jiān)控和值班值守，并切實制定應(yīng)急救援預(yù)案，配備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備，并放置在便于應(yīng)急時使用的地方；發(fā)生尾礦事故時，及時啟動應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行搶險救災(zāi)，防止事故擴(kuò)大，并立即報告當(dāng)?shù)乜h級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和人民政府。